“Nükleer Güç Santralinin Tesisine ve İşletimine Dair İşbirliğine İlişkin Andlaşma” ve Hukuki Değerlendirmesi

Fevzi Özlüer

9’uncu Kalkınma Planı’na (2007-2013), elektrik arzında çeşitlendirme yaratmak niyetiyle elektrik üretim kaynakları arasına nükleer enerjinin dahil edilmesi hedefi konulmuştu. Türkiye’nin elektrik enerjisi üretiminde nükleer santrallerin de yer alabilmesine ilişkin, Yüksek Planlama Kurulu’nun 18 Mayıs 2009 tarihli ve 2009/11 sayılı Kararı ile kabul edilen Elektrik Enerjisi Piyasası ve Arz Güvenliği Strateji Belgesi’nde de “elektrik üretiminde nükleer santrallerin kullanılması konusunda başlatılan çalışmalara devam edilmesi, 2020 yılına kadar elektrik üretiminin en az yüzde beşinin nükleer santrallerden karşılanması, bu santrallerin elektrik enerjisi üretimi içerisindeki payının uzun dönemde daha da artırılması” kabul edilmişti.

Bu doğrultuda, 12 Mayıs 2010 tarihinde “Türkiye Cumhuriyeti Hükümeti ile Rusya Federasyonu Hükümeti Arasında Türkiye Cumhuriyeti’nde Akkuyu Sahası’nda Bir Nükleer Güç Santralinin Tesisine ve İşletimine Dair İşbirliğine İlişkin Anlaşma” imzalanmıştır. 15/7/2010 tarih ve 6007 sayılı “Türkiye Cumhuriyeti Hükümeti ile Rusya Federasyonu Hükümeti Arasında Türkiye Cumhuriyetinde Akkuyu Sahasında Bir Nükleer Güç Santralinin Tesisine ve İşletimine Dair İşbirliğine İlişkin Anlaşmanın Onaylanmasının Uygun Bulunduğu Hakkında Kanun” Cumhurbaşkanı tarafından onaylanarak, 21.7.2010 tarih ve 27648 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıştır. 12 Mayıs 2010 tarihinde Ankara’da imzalanan “Türkiye Cumhuriyeti Hükümeti ile Rusya Federasyonu Hükümeti Arasında Türkiye Cumhuriyeti’nde Akkuyu Sahası’nda Bir Nükleer Güç Santralinin Tesisine ve İşletimine Dair İşbirliğine İlişkin Anlaşma”nın onaylanmasını uygun bulan Kanunla, Kanunun Resmi Gazete’de yayımlandığı gün yürürlüğe gireceği ve Kanun hükümlerinin Bakanlar Kurulu tarafından yürütüleceği düzenlenmiştir.

12 Mayıs 2010 tarihinde Ankara’da imzalanan ve 15/7/2010 tarihli ve 6007 sayılı Kanunla onaylanması uygun bulunan “Türkiye Cumhuriyeti Hükümeti ile Rusya Federasyonu Hükümeti Arasında Türkiye Cumhuriyeti’nde Akkuyu Sahası’nda Bir Nükleer Güç Santralinin Tesisine ve İşletimine Dair İşbirliğine İlişkin Anlaşma”nın onaylanması; Dışişleri Bakanlığının 16/8/2010 tarihli ve HUMŞ/182338 sayılı yazısı üzerine, 31/5/1963 tarihli ve 244 sayılı Kanunun 3 üncü maddesine göre, Bakanlar Kurulu’nca 27/8/2010 tarihinde kararlaştırılmıştır. Bakanlar Kurulu tarafından onaylanan bu andlaşma, 2010\918 karar numarasıyla 6.10.2010 tarih ve 27721 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmıştır.

Anayasa Açısından Andlaşma’nın Değerlendirilmesi

Anayasanın 90’ıncı maddesinin birinci fıkrasında, “Türkiye Cumhuriyeti adına yabancı devletlerle ve milletlerarası kuruluşlarla yapılacak andlaşmaların onaylanması, Türkiye Büyük Millet Meclisinin onaylanması bir kanunla uygun bulmasına bağlıdır”. Anılan andalşma da bu kapsamda değerlendirilmelidir. Bu “milletlerarası andlaşmaların onaylanması”  konusundaki genel kuraldır. Buna göre, Türkiye Büyük Millet Meclisi uygun bulmayı bir kanunla kabul etmiştir daha sonra, Cumhurbaşkanı( a.y.m.104/b-6)  andlaşmayı onaylayacak ve yayımlayacaktır. Anayasaya göre milletlerarası andlaşmaları onaylama yetkisi, Bakanlar Kuruluna değil, Cumhurbaşkanına aittir (m.104/b-6). Cumhurbaşkanı usûlünce Meclis tarafından onaylanması kanunla uygun bulunmuş ve hakkında Bakanlar Kurulu kararnamesi düzenlenmiş milletlerarası andlaşmayı onaylar ve Resmî Gazetede yayımlar. Milletlerarası andlaşma bu şekilde yürürlüğe girmiş olur. (Gözler, 2008)

31 Mayıs 1963 gün ve 244 sayılı “Milletlerarası Andlaşmaların Yapılması, Yürürlüğü ve Yayınlanması… Hakkında Kanunun” 3. maddesinin birinci fıkrası ise, “milletlerarası andlaşmaların onaylanması… Bakanlar Kurulu kararnamesiyle olur” demektedir. Yukarda bahsedilen milletlerarası andlaşmanın onaylanması kanunla uygun bulunduktan sonra, bir “Bakanlar Kurulu kararnamesi” ile andlaşma onaylanmıştır. Kemal Gözler’in belirttiği gibi, “Uygulamada milletlerarası andlaşmalar, Cumhurbaşkanından çıkan bir işlemle değil, bir Bakanlar Kurulu kararnamesi ile onaylandığı” (Gözler, 2001) görülmektedir. Yukarda değinilen ve 6.10.2010 tarihinde Resmi Gazete’de yayımlanan Bakanlar Kurulu kararnamesinden de görüleceği üzere, andlaşmanın onaylanmasının Cumhurbaşkanınca değil, “Bakanlar Kurulunca kararlaştırıldığı” belirtilmiştir. “244 sayılı Kanunun 3’üncü maddesine dayanan bu uygulama Anayasamıza aykırıdır. Zira, Anayasamıza göre (m.104/b-6), milletlerarası andlaşmaları onaylama yetkisi Bakanlar Kuruluna değil, Cumhurbaşkanına aittir. Onaylama işlemi, bir Bakanlar Kurulu kararıyla değil, Cumhurbaşkanının kararıyla yapılmalıdır. Bu Anayasanın apaçık bir hükmüdür.” (Gözler, 2001)

Anayasa’ya aykırı bir kanuna göre onaylanmış bir andlaşmanın da yine Anayasa’nın 90. Maddesinin 5. Fıkrasına aykırı olacağı açıktır. Bu fıkraya göre, “Usulüne göre yürürlüğe konulmuş milletlerarası andlaşmalar kanun hükmündedir. Bunlar hakkında Anayasaya aykırılık iddiası ile Anayasa Mahkemesine başvurulamaz.” Denilmektedir. Ancak Bakanlar kurulu tarafından onaylanması kararlaştırılan ve onaylanan andalaşmanın usulüne göre yürürlüğe konulduğunu söylemek mümkün değildir. Bu nedenle de Anayasaya aykırılık iddiasını bu andlaşma için ileri sürmek mümkündür.

Andlaşmanın Uluslararası Niteliği ve Butlan

Bu andlaşmanın uluslararası anlaşma niteliği taşıyıp taşımadığı, Anayasa yargısı ile birlikte Uluslararası hukuk bağlamında da tartışılmalıdır. Bu bağlamda andlaşmanın tabi olacağı biçim kuralları ile birlikte içerğini birlikte tartışmak gerekir. Biçim kurallarının içeriği de bağladığı düşünüldüğünde “Viyana Andlaşmalar Hukuku Sözleşmesine” bakılması gerekir. Bir andlaşmanın hukuksal geçerliliği öncelikli olarak iç hukuktaki usule göre imzalanmış olmasına bağlıdır. 1969 tarihli Viyana Andlaşmalar Hukuku Sözleşmesi’ne göre de bir andlaşmanın geçersizliğinin ileri sürülmesi, andlaşma yapımına ilişkin iç hukuk hükümlerinin çiğnenemesi çok açık ve çiğnenen kuralın da temel nitelikte olması gerekmektedir. Bu da “genellikle anayasa düzeyindeki kurallara açıkça aykırı olarak yapılan andlaşmaları kapsar görünmektedir.” (Pazarcı, 2008) Yukarda açıklandığı gibi Anayasa açısından usulüne göre onaylanmamış bu Andlaşma metni iç hukuk açısından iptal edilebilir nitelik taşımaktadır. Uluslarası hukuk kuralları açısından, 1969 Viyana Andlaşmalar Hukuku Sözleşmesine göre ise, geçerlilik şartlarına uymayan bir andlaşmanın batıl sayılması gerektiği kabul edilmektedir. Bu durumda andlaşma “yürürlüğe girdiği” andan itibaren hiç yapılmamış gibi hüküm doğurması gerekmektedir.

Andlaşmanın İç Hukukla İlişkisi ve Tahkim

Bu sayılan nedenlere karşın Andlaşma’nın bir an için ayakta tutulamasına dair hükümet iradesinin öncelikli olarak devletin egemenlik hakkının ihlali sonucunu doğuracağını belirtmek gerekir.  Devletin egemenlik hakkının ihlalinin sonuçları hak ve özgürlüklerin kullanımının Anayasa’ya aykırı bir biçimde ortadan kaldırılması  sonucunu da doğruracaktır.  Bununla birlikte, bir an için Andlaşma’nın geçerlilik şartlarını sağladığını varsayarak Andalaşma’nın içeriğini irdelediğimizde de içerik açısından da Andalaşma’nın fesih edilebilir boyuta geldiği anlaşılmaktadır. Andlaşama’nın içerik bakımından bir yatırım anlaşması niteliği olduğu aşikardır. Yatırım olarak da taraf devletler, Akkuyu’da bir nükleer güç santralinin yapılması ve işletilmesi konusunda işbirliği için anlaşmışlardır. Bu andlaşmanın uygulanması için de Türk hukukuna tabi bir proje şirketi kurulması kararlaştırılmıştır. Andlaşma’nın 5. Maddesinin altıncı fıkrasına göre Rus tarafı proje şirketinin işi tamamlaması için gereken sorumluluğu üstlenmiştir. Türk tarafı ise, “yürürlükteki Türkiye Cumhuriyeti kanun ve düzenlemelerinin izin verdiği ölçüde, Türkiye Cumhuriyeti kanun ve düzenlemelerine uygun olarak, gerekli tüm izin ve lisansların zamanında ve uygun şekilde alınmasının temini açısından gerekli tüm önlemleri alacaktır.” Andlaşma’nın 6. Maddesinin birinci fıkrasına göre de, “Rus Tarafı, Proje Şirketi’nin, işbu Anlaşma’nın yürürlüğe giriş tarihinden itibaren bir yıl içinde, NGS inşasının başlaması için gerekli tüm belgeler, izinler, lisanslar, rızalar ve onayları almak için gerektiği şekilde başvurmasını sağlar. Eğer Proje Şirketi, işbu 6. Madde’nin bu bendinde bahsi geçen gerekli belgeler, izinler, lisanslar, rızalar ve onayları almak için başvuruda bulunmaz ise işbu Anlaşma ve Proje Şirketi’ne yapılan arazi tahsisi, Türk Tarafı’na herhangi bir yükümlülük getirmeden feshedilecektir.” Andlaşma’nın 6.10.2010 tarihinde Türkiye tarafından onaylanması ardından, Rus tarafı da iç hukuk süreçlerini tamamlamış ve Bakanlıktan bilgi edinme dilekçesiyle öğrendiğimize göre bu andlaşma 27 Aralık 2010 tarihinde yürürlüğe girmiştir. Bu tarihten itibaren 1 yıl içinde de, 27 Aralık 2011 tarihine kadar, Andlaşma’nın 6. Maddesine göre proje şirketi,  her türlü izin, lisans ve ruhsatlar için proje şirketinin başvurması gerekmektedir.

İmzalanan andlaşmada her türlü izin, ruhsat, onaylar için Türk hukuk sisteminin geçerli olacağı da andlaşmanın kabulleri arasındadır. Bu bağlamda ilk elden söylenmesi gereken, İmar Kanunu kapsamında, proje yeri olarak gösterilen Akkuyu ile ilgili proje alanının üst ölçekli planda belirlenmesi gerekmektedir. Mersin Karaman yüzbin ölçekli Çevre Düzeni Planı’na nükleer santral projesinin işlenmesi de İmar Mevzuatı’nın gereğidir. Proje alanını gösteren plan kararı,  nükleer santralin yer seçimini gösteren bir hukuki belge niteliği taşır. Plana nükleer santralin yeri işaretlenmeden, bu yerle ilgili strateji belgeleri, gelişme yöneltileri belirlenmeden, bu santralle ilgili Çevre Kanunu uyarınca ÇED süreci de başlatılamayacaktır. Çünkü, önce santralin yerini, etkilenme alanını, plan kararlarıyla uyumunu  gösteren bir hukuki belge, bu anlamda plan; daha sonra bu santralin olası risklerini ve bu risklerin önlemelerini gösterir bir ÇED raporu üretilmeliydi .

Her ne kadar nükleer santral için  Uluslararası andlaşma yolunun seçilmesinin  amacı, nükleer santral sürecinin yargısal denetime tabi tutulmasını engellemek idiyse de, Rusya ile yapılan anlaşma uyarınca da santral yapımı için gerekli olan her türlü izin Türkiye hukukuna göre alınacaktı. Bu iç hukuk süreci de yargısal denetime tabidir. Akkuyu Nükleer Santrali’nin bulunduğu Mersin Karaman yüzbin ölçekli planın şehircilik ilkelerine aykırılığı da bu anlamda gündeme gelmiş, TMMOB Şehir Plancıları Odası tarafından açılan davada, yapılan planın yürütmesi 1 Kasım 2011 tarihinde durdurulmuştur. Bu süreçten Akkuyu Nükleer Santral alanı da etkilenmesi gerekirken, Nükleer Santral için kurulan Porje Şirketi’nin 2 Aralık 2011 tarihinde sunduğu ÇED başvuru dosyasını Çevre ve Şehircilik Bakanlığı işleme koymuştur. Ardından Ekoloji Kolektifi ve TMMOB tarafından yine Akkuyu Proje Alanının yüzbin ölçekli Mersin Karaman Planında gösterilmesine ilişkin,  10.3.2011 tarihli Bakanlık işlemine karşı açılan dava da yine Danıştay, yer tahsisis kararına ilişkin plan değişikliğinin yürütmesini 13.02.2012 tarihinde durdurmuştur. Bir projenin yer tahsisi üst ölçekli planda gösterilmeden, ÇED sürecinin işletilmemesi gerekirken, Bakanlık yaptığı açıklamada, “Akkuyu Nükleer Güç Santrali Projesinin  süreçten etkilenmeyeceğini” (ÇŞB, 2012) ilan etmiştir. Hükümet, hem andlaşmanın hükümlerini hem de iç hukuk kurallarını uygulanmaz kılacak bir siyasa tercih etmektedir.

Oysa ki andlaşmanın içeriğinin geçerlilik koşulları ile ilgili düzenlemelerinde uygulanacak kurallar için iç hukuka atıf olduğu açık, eğer bu mahkeme kararı ardından iç hukuk kuralları uygulanmazsa, bu durumda devletin egemenlik hakkının ihlalini doğurcak ve sözleşme ile beklenen amaca da aykırı hareket edilecek, ama diğer yandan da mahkeme kararını Türk hükümeti uygularlarsa sözleşme gereğince uygulmanın gerçekleşemeyeceği de aşikardır. Andalaşmanın 6. Maddesinde belritilen izin, ruhsat, onaylar için bir yıllık zaman zarfında proje şirketi gerekli başvurularını yapamamıştır. Bu bile başlı başına bir fesih veya andalaşma maddeleri üzerinde uyuşmazlık ve tahkime gitme sebebidir.  Bu durumun sonucunda andlaşmada yaşanılacak uyuşmazlık, geçerlilik koşullarıyla ilgili bir hukuki hal “doğmaz” ise, tahkime kadar gidebilir. Yargı kararlarının uygulanmaması, temel hak ve özgürlüklerden olan, yurttaşların yargısal denetim yoluyla devlet yönetimine katılma ve idarenin kararlarını denetleme hakkı varlığını devletin demokratik bir hukuk devleti olduğuna yönelik Anayasa’nın kurucu ilkelerinden alır. Bu ilklere aykırılık, bir dış politika siyasanın parçası haline getirilecek olursa önümüzdeki dönemde nükleer güç santrali projesinden kaynaklanacak hukuki sorunlar aynı zamanda hükümetin elinde de bir fesih kozu olarak Rusya’ya karşı ileri sürülebilecektir.

KAYNAKÇA:

Kemal Gözler, Türk Anayasa Hukuku, Bursa, Ekin, 2001, s.439-459

Kemal Gözler, Türk Anayasa Hukuku Dersleri, Bursa, Ekin Kitabevi, 2008, s.369-374

Hüseyin Pazarı, Uluslararası Hukuk, Ankara, Turhan Kitabevi, 2008

Yoruma kapatılmıştır.